Dùng ODA như thế nào?

Trần Văn Thọ (*)

Thứ Năm,  10/4/2014, 09:03 (GMT+7)

(TBKTSG) - Việc phụ thuộc lâu dài vào ODA phải được xem như là sự thất bại của chiến lược phát triển.

Gần đây dư luận xôn xao về việc Công ty Tư vấn giao thông Nhật Bản (JTC) khai hối lộ 16 tỉ đồng cho quan chức ngành đường sắt Việt Nam để được thắng thầu trong các dự án xây dựng bằng ngân sách từ vốn vay viện trợ phát triển (ODA) do Chính phủ Nhật cung cấp. 

Tin này cho thấy tình hình sử dụng và quản lý vốn nước ngoài ở Việt Nam đang có vấn đề. Thứ nhất, một sự kiện tương tự mới xảy ra sáu năm trước, khi Công ty Tư vấn Thái Bình Dương (PCI) của Nhật hối lộ quan chức ở TPHCM trong dự án xây dựng đại lộ Đông Tây bằng ODA của Nhật. Người ta có thể nghi ngờ rằng còn nhiều vụ tương tự khác nữa chưa được đưa ra ánh sáng. Thứ hai, cả hai vụ hối lộ đều do phía Nhật phát hiện. Việt Nam nói nhiều về phòng chống tham những nhưng có vẻ chẳng có kết quả.

Các sự kiện này dĩ nhiên làm ảnh hưởng đến hình ảnh của Việt Nam trên thế giới không phải chỉ vì có những quan chức thiếu đạo đức mà còn vì sự kém cỏi của bộ máy nhà nước, sự thiếu quyết tâm của nhà nước trong việc tuyển chọn quan chức, trong việc tạo cơ chế hữu hiệu để phòng chống tham những.

Nhưng trong bài này tôi muốn bàn về một vấn đề lớn hơn: hiểu và dùng ODA (Official Development Assistance) như thế nào cho đúng? 

ODA và phát triển kinh tế

Không phải nước nào nhận ODA cũng thành công trong phát triển kinh tế. Cho đến nay, số trường hợp thất bại nhiều hơn hẳn những nước thành công. Trên phương diện nghiên cứu cũng đã có hai ý kiến khác nhau về vai trò của ODA. Chẳng hạn Giáo sư Jeffrey Sachs (Đại học Columbia, Mỹ) đánh giá tích cực vai trò của ODA nhưng Giáo sư William Easterly (Đại học New York) thì có ý kiến ngược lại. Thật ra dưới một số điều kiện nhất định, ODA có vai trò thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế và khi không có những điều kiện đó thì sẽ thất bại. Như vậy lãnh đạo của những nước tiếp nhận nhiều ODA phải hiểu rõ những điều kiện thành công và nỗ lực tạo ra những điều kiện đó.

Đối với một nước ở giai đoạn đầu của quá trình phát triển, ODA có hai tác dụng tích cực. Một là lấp được khoảng thiếu hụt vốn để đầu tư. Do nhu cầu đầu tư xây dựng hạ tầng rất lớn nhưng tiết kiệm trong nước còn nhỏ vì thu nhập đầu người còn thấp nên các nước này phải đối mặt với khoảng chêch lệch giữa đầu tư và tiết kiệm. Thứ hai là lấp được khoảng thiếu hụt ngoại tệ vì khả năng xuất khẩu còn nhỏ nhưng nhu cầu nhập khẩu máy móc, thiết bị, vật tư để đầu tư là lớn. Là nguồn cung cấp ngoại tệ, ODA do đó yểm trợ mặt nhập khẩu để xúc tiến đầu tư, đẩy mạnh phát triển kinh tế.

ODA phần lớn là tiền vay mượn. Trừ những khoản ODA dành cho giáo dục, y tế, văn hóa (chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ) là không hoàn lại, còn ODA dùng cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế như sân bay, bến cảng, đường sá... là tiền vay sẽ phải hoàn lại trong tương lai. Chẳng hạn, trong tổng kim ngạch ODA của Nhật cung cấp cho Việt Nam từ năm 1992 đến cuối năm 2011 (hơn 2.000 tỉ yen), 80% là tiền cho vay. Vì lãi suất thấp hơn trên thị trường và sẽ trả lại trong thời hạn rất dài nên ODA được xem là viện trợ, hỗ trợ (assistance). Như vậy nếu ODA không được sử dụng hiệu quả, không thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế thì việc vay mượn ODA sẽ trở thành bi kịch cho các thế hệ sau. 

Thế nào là sử dụng ODA hiệu quả? Những nước thành công trong việc dùng ODA thường có các đặc tính sau. Thứ nhất, nỗ lực tăng tiết kiệm để hạn chế việc vay mượn nước ngoài và không lãng phí các nguồn vốn cả trong và ngoài nước. Một mặt chi tiêu phung phí ngân sách và không có chính sách động viên tiết kiệm trong xã hội, một mặt vay mượn nhiều từ nước ngoài là hiện tượng không lành mạnh và bị thế giới chê cười.

Thứ hai, ODA được sử dụng vào những dự án đầu tư có chọn lựa, nhằm tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế. Đặc biệt dùng ODA đầu tư vào các dự án hạ tầng hướng đến việc kích thích đầu tư tư nhân, kể cả FDI, trong các ngành xuất khẩu hàng công nghiệp sẽ vừa kích thích tăng trưởng vừa bảo đảm có ngoại tệ để trả nợ trong tương lai.

Thứ ba, đặt kế hoạch chấm dứt nhận ODA trong một tương lai không xa. Giới chuyên gia gọi đây là nỗ lực “tốt nghiệp ODA”. Có ý thức sẽ tốt nghiệp ODA mới luôn quan tâm đến việc hạn chế nhận ODA và sử dụng ODA hiệu quả.

Kinh nghiệm của Hàn Quốc và Thái Lan

Tại Á châu, Hàn Quốc và Thái Lan là những nước thành công trong phát triển kinh tế và “tốt nghiệp ODA” trong thời gian ngắn. Hàn Quốc vay mượn nước ngoài nhiều từ khoảng năm 1960. Như hình 1 cho thấy, ODA trên đầu người cao nhất trong giai đoạn 1960-1972 nhưng chỉ độ 10 đô la Mỹ, sau đó giảm dần và từ năm 1982 nguồn ODA vào nước này hầu như không đáng kể. Từ năm 1993, ODA trên đầu người chuyển sang số âm vì lúc này Hàn Quốc không nhận ODA nữa mà chuyển sang vị trí là nước cung cấp ODA cho nước ngoài (kể cả tiền hoàn trả các khoản ODA trong quá khứ). Như vậy Hàn Quốc chỉ nhận ODA trong khoảng 20 năm, với kim ngạch tương đối thấp (tính theo đầu người), và hoàn toàn tốt nghiệp trong vòng 30 năm.

Trường hợp Thái Lan, ODA được tiếp nhận cũng từ khoảng năm 1960 và cũng ở mức thấp, tính trên đầu người chỉ vài đô la mỗi năm. Thái Lan tiếp nhận ODA tương đối nhiều (hơn 5 đô la Mỹ trên đầu người) từ giữa thập niên 1970 và kéo dài độ 25 năm, đến năm 2002. Sau đó ODA trên đầu người chuyển sang số âm hoặc trên dưới 0 đô la. Nếu kể cả giai đoạn tiếp nhận vài đô la mỗi năm thì Thái Lan tốt nghiệp ODA trong khoảng 40 năm, nếu kể thời gian nhận nhiều ODA (trên 5 đô la) thì Thái Lan tốt nghiệp ODA trong khoảng 25 năm. Như hình 1 cho thấy Thái Lan lúc nhận ODA nhiều nhất cũng chỉ khoảng 15 đô la Mỹ trên đầu người.

Ở đây có thể so sánh Thái Lan và Philippines để thấy ODA không phải lúc nào cũng đi liền với thành quả phát triển. Hai nước này đều được Nhật chú trọng trong quan hệ ngoại giao và ưu tiên cung cấp ODA. Lũy kế ODA Nhật cung cấp từ trước cho đến cuối năm tài chính 2012 cho Philippines là 2.329 tỉ yen, trong khi cho Thái Lan là 2.164 tỉ yen. Hai con số xấp xỉ nhau nhưng thành quả phát triển của hai nước thì hoàn toàn khác. Năm 1960, GDP đầu người của Philippines gấp đôi Thái Lan nhưng đến giữa thập niên 1980 Thái Lan đã theo kịp Philippines và khoảng năm 2000, GDP đầu người của Thái Lan đã tăng lên gấp đôi Philippines.

ODA và kinh tế Việt Nam

Cuối năm 1992, Nhật nối lại viện trợ cho Việt Nam và đóng vai trò cốt lõi trong việc kêu gọi cộng đồng thế giới lập lại quan hệ bình thường và giúp nước ta phát triển. Từ năm 1993, các nước tiên tiến và các định chế quốc tế như Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ quốc tế hằng năm gặp nhau bàn về nhu cầu phát triển và quyết định vốn viện trợ (ODA) cho Việt Nam. Đối với Việt Nam, cho đến nay Nhật luôn là nước cung cấp ODA nhiều nhất. Nhìn từ Nhật Bản, từ năm 2011, Việt Nam cũng trở thành quốc gia nhận ODA nhiều nhất của nước này. ODA của Nhật cấp cho Việt Nam từ năm 1992-2011 tổng cộng đã lên tới 2.000 tỉ yen, chiếm độ 30% trong tổng ODA mà thế giới cấp cho nước ta (Ngân hàng Thế giới xếp thứ hai, chiếm 22%).

Về việc sử dụng ODA tại Việt Nam, ta có thể nêu lên các đặc điểm sau:

Thứ nhất, đồng vốn ODA chưa được xem xét trong tổng thể chung với vốn trong nước. Như đã nói ở trên, ODA chỉ cần thiết khi trong nước, khả năng tiết kiệm còn hạn chế, không đủ vốn để đầu tư. Nhưng ở Việt Nam, đã có điều tra cho thấy có sự thất thoát lớn trong quá trình thực hiện các dự án đầu tư công nên phí tổn xây dựng hạ tầng rất cao. Ngoài ra, ngân sách nhà nước chi tiêu cho nhiều dự án không cần thiết, không có hiệu quả kinh tế. Hiệu quả của đồng vốn ODA phải được xem xét trong tổng thể với vốn trong nước. Không thể một mặt lãng phí nguồn lực trong nước và mặt khác lệ thuộc nhiều vào vốn nước ngoài.

Một điểm có liên quan đến vấn đề này là báo chí đã cho thấy nhiều lãnh đạo, quan chức ở trung ương và địa phương đang có cuộc sống rất xa hoa, không tương xứng với trình độ phát triển của đất nước, không phù hợp với chính sách tiếp nhận nhiều ODA từ nước ngoài.

Thứ hai, Chính phủ Việt Nam nhiều lúc cho thấy thiếu thận trọng trong việc chọn lựa các dự án đầu tư, không xét đến khả năng trả nợ và hiệu quả tăng sức cạnh tranh của nền kinh tế. Chẳng hạn kế hoạch xây dựng đường sắt cao tốc (với dự toán kinh phí lên tới 56 tỉ đô la Mỹ) được đưa ra năm 2010 đã gây bức xúc trong giới trí thức trong và ngoài nước.

Thứ ba, do sự lãng phí nguồn lực nên Việt Nam phải nhận nhiều ODA (trên đầu người) so với kinh nghiệm của Hàn Quốc và Thái Lan (so sánh hình 2 với hình 1). Từ khi nhận ODA từ các nước tư bản tiên tiến và các định chế quốc tế, ODA đầu người tăng nhanh và hiện nay đã đạt mức trên dưới 40 đô la Mỹ.

Việt Nam cần đặt ra kế hoạch giảm ODA trong 10 năm tới, tiến tới “tốt nghiệp ODA” trong 15-20 năm tới. Không kể thời kỳ nhận viện trợ từ Liên Xô cũ và các nước Đông Âu, Việt Nam cũng đã nhận ODA hơn 20 năm rồi, bây giờ là lúc cần nghĩ đến việc giảm và tốt nghiệp ODA trong một mốc thời gian không quá xa. Có như vậy đồng vốn trong nước và vốn ODA mới được quan tâm sử dụng hiệu quả. Việc phụ thuộc lâu dài vào ODA phải được xem như là sự thất bại của chiến lược phát triển.

(*) Giáo sư Đại học Waseda, Tokyo