Chênh vênh cán cân ngân sách vì nợ công

Theo VietnamNet
24-11-2014

Chuyên gia kinh tế cao cấp của Ngân hàng Thế giới cho rằng tình hình nợ công hiện tại của VN vẫn bền vững nhưng khối nợ tăng nhanh khiến cho khả năng hấp thụ các cú sốc tương lai của VN bị suy giảm đáng kể.

VietNamNet ghi nhận góc nhìn riêng của ông Habib Rab, chuyên gia kinh tế cao cấp của WB và Ts Vũ Đình Ánh tại bàn tròn trực tuyến về chủ đề “Ngân sách nhà nước trước áp lực nợ công”.

Cần minh bạch chất lượng sử dụng nợ

Nhà báo Việt Lâm: Một trong những chủ đề nóng nhất trên diễn đàn quốc hội vừa qua, có lẽ là vấn đề nợ công. Theo báo cáo của Chính phủ thì mức nợ công hiện tại là 60,3% GDP và dự kiến 2015 là 64% GDP, sát với ngưỡng an toàn được QH phê duyệt. Người dân không có chuyên môn sâu để thẩm định được nợ công ở mức nào là an toàn. Họ chỉ biết mỗi người dân VN đang gánh khoảng 1000$ nợ công trong khi mức thu nhập bình quân đầu người chưa đến 2000$/năm. Các ông sẽ nói thế nào với công chúng về mối quan ngại này?

Ts Vũ Đình Ánh: Trước hết, tôi cho rằng đây là một cố gắng của VN khi đã công bố số liệu về nợ nần, trong đó có vấn đề nợ công, bởi trước nay chúng ta thường hay có quan điểm né tránh.

Ngoài con số tổng thể, chính phủ cũng có những thông báo chi tiết hơn về kết cấu nợ công: nợ chính phủ, nợ chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương cụ thể là bao nhiêu; nợ trong nước, nợ nước ngoài như thế nào.

Thứ ba, tôi hoàn toàn chia sẻ với mọi người, thoạt nhìn vào những con số chung chung như vậy chúng ta sẽ rất lúng túng trong việc xác định liệu quy mô nợ công, chất lượng nợ công và tính chất nợ công như vậy có an toàn hay không. Đặc biệt, điều đáng quan tâm hơn cả là hiệu quả sử dụng nợ công như thế nào thì chưa rõ ràng nên dư luận lo ngại cũng có cái lý của họ.

Ts Habib Rab: Tôi hoàn toàn đồng ý với ông Ánh rằng mức độ minh bạch trong báo cáo về nợ công đã tăng đáng kể từ năm 2010, thời điểm luật về nợ công được ban hành và có hiệu lực từ năm 2011. Chính phủ cũng đưa ra một số ngưỡng an toàn về nợ công, ví dụ như tổng nợ công/GDP. Chỉ số này giúp công chúng giám sát khả năng thanh toán của chính phủ đối với những khoản đã vay. Trong khi đó, chỉ số mức độ trả nợ /thu ngân sách của chính phủ giúp công chúng theo dõi tình hình nợ công trong nước. Đây thực sự là một nỗ lực đáng ghi nhận của Chính phủ.

Liên quan đến câu hỏi nợ công ở mức 65% GDP có nghĩa là như thế nào? Để có câu trả lời chính xác thì chúng ta cần xem xét cơ cấu nợ, tỷ lệ các loại nợ trong tổng nợ công ra sao. Tôi cũng phải chia sẻ là khoảng 80% nợ công hiện nay của VN là những khoản nợ nước ngoài mang tính ưu đãi, nghĩa là có chi phí rẻ hơn so với vay trong nước. Ngoài ra, các khoản vay này có những giai đoạn ân hạn dài, tức là thời gian phải trả nợ gốc khá dài.

Một vấn đề cũng rất đáng quan tâm là xem xét nợ công được sử dụng cho những mục đích gì, tức là đánh giá chất lượng của nợ. Tất cả những yếu tố này là cần thiết để thẩm định mức độ bền vững của nợ công chứ không thể chỉ nhìn vào con số 65% GDP.

Nợ 250%GDP vẫn an toàn mà 30%GDP đã vỡ nợ

Việt Lâm: Tôi nhớ ông Ánh có phân tích trên báo chí rằng con số chỉ mang tính quy ước, cảnh báo. Nợ chiếm đến 250% GDP như Nhật Bản vẫn là an toàn mà một quốc gia có số nợ chỉ 30% GDP vẫn có khả năng vỡ nợ như thường. Tại sao lại như vậy?

Ts Vũ Đình Ánh: Đúng là tôi từng nói như vậy khi Chính phủ cho biết nợ công đang tăng nhanh, cả về số tuyệt đối lẫn tương đối khi so với GDP. Vấn đề này còn đáng lo ngại hơn khi tốc độc tăng trưởng kinh tế mấy năm gần đây thấp hơn giai đoạn trước, khoảng 5-6%/năm.

Quay lại vấn đề chỉ số. Những cái trần về nợ công mà chúng ta đặt ra, ví dụ tỉ lệ nợ công/GDP, nghĩa vụ trả nợ so với tổng thu ngân sách hàng năm đều căn cứ vào các chuẩn mực quốc tế. Trên thực tế, có những nước nợ công rất lớn như Nhật Bản nhưng lại không có vấn đề gì, trong khi nợ bình quân của các nước bị khủng hoảng nợ trong khu vực đồng tiền chung châu Âu mấy năm gần đây chỉ dao động ở mức 80 -90% GDP. Trường hợp hi hữu như Hi Lạp có thể lên tới 130 -140% GDP. Chúng ta cũng từng chứng kiến trong lịch sử các cuộc khủng hoảng tài chính, một số quốc gia phải tuyên bố vỡ nợ khi mà quy mô nợ công của họ chỉ dừng ở mức 30% GDP. Rõ ràng, quy mô nợ công quan trọng nhưng không nói lên tất cả. Quan trọng hơn cả là khả năng trả nợ. Để có khả năng trả nợ thì chúng ta phải sử dụng nợ đó một cách hiệu quả.

Ts Vũ Đình Ánh, nguyên Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu Thị trường - Giá cả, Bộ Tài chính. Ảnh: Lê Anh Dũng

Kết cấu ngân sách nhà nước VN có điểm khá thú vị là phần nợ gốc được đặt ra ngoài cân đối ngân sách. Tôi tin rằng thời gian tới, phần trả nợ gốc sẽ tăng lên vì có nhiều khoản vay nợ thương mại lẫn vay ưu đãi đến kì đáo hạn. Toàn bộ phần chi trả nợ gốc này là phần chênh lệch thâm hụt ngân sách giữa chuẩn mực quốc tế với cái gọi là chuẩn mực VN. Xin đơn cử, nếu theo chuẩn mực quốc tế thì hiện chúng ta chỉ thâm hụt chưa tới 3% GDP. Tuy nhiên nếu chúng ta cộng thêm phần chi trả nợ gốc thì nghiễm nhiên nó lên tới 5% hay 5,3% như một hai năm gần đây QH đã thông qua và Chính phủ đã thực hiện. Chúng ta cũng biết rằng, toàn bộ phần thâm hụt ngân sách đó bắt đầu từ 1991 chúng ta không được phép phát hành để bù đắp, tức là phải đi vay nợ trong nước và vay nước ngoài. Như vậy, thuật ngữ đảo nợ không phải đến bây giờ mới có.

Vấn đề là ngân sách VN thâm hụt trong nhiều năm. Một trong những nguyên tắc quốc tế là sử dụng khoản vay nợ để bù đắp thâm hụt ngân sách trong hiện tại nhưng chúng ta cũng phải bố trí để ngân sách không còn thâm hụt nữa, thậm chí có thặng dư để trả cho khoản vay nợ trước đó. Nhưng thiết kế ngân sách hiện tại chưa tính tới điều này.

Vấn đề thứ hai không kém phần quan trọng là mặc dù hầu hết các khoản nợ là vay nước ngoài với lãi suất rất thấp, thời gian ân hạn rất dài nhưng hiện chúng ta đang bắt đầu phải trả nợ. Bởi vì các khoản nợ này bắt đầu từ những năm 1993-1995 và đến nay là được 20 năm, tức là bắt đầu thời gian phải trả nợ gốc.

Tôi cũng muốn lưu ý thêm, ngoài khoản vay nợ để bù đắp thâm hụt ngân sách, có thể nói là triền miên hàng năm thì chúng ta còn phải vay nợ cho đầu tư phát triển theo cả hai kênh. Một là các khoản ODA hầu như dành cho hoạt động đầu tư phát triển, đặc biệt là để xây dựng các cơ sở hạ tầng. Hai là, có rất nhiều các khoản vay do chính phủ bảo lãnh như khoản bảo lãnh cho VDB hay các tập đoàn, tổng công ty lớn của nhà nước về nguyên tắc cũng chi cho đầu tư phát triển. Trong khi đó, các hoạt động đầu tư phát triển này hầu như mang tính chất hoạt động đầu tư từ ngân sách nhà nước, nghĩa là không thu hồi được vốn. Nói cách khác là không tìm thấy nguồn nào mà trả lại phần người ta đầu tư chứ chưa nói đến phần lãi của những khoản vay nợ đó.

Do đó, để xác định liệu mức nợ công 60% GDP có bền vững hay không với bối cảnh hiện nay, cũng như nguy cơ khủng hoảng nợ nếu có sẽ nằm ở đâu và chúng ta sẽ phải tìm cách nào để xử lý nó vẫn còn là một dấu hỏi.

Ts Habib Rab: Đúng là có một số nước có tỷ lệ nợ công/GDP rất cao nhưng vẫn được coi là bền vững, còn một số nước tỷ lệ nợ công rất thấp nhưng đã được coi là không bền vững. Như vậy, câu hỏi mấu chốt đặt ra ở đây là: Đâu là những nhân tố tác động đến tính bền vững cũng như khả năng trả nợ của một quốc gia.

Có nhiều nhân tố khác nhau. Ông Ánh đã đề cập đến một số. Thứ nhất là chất lượng của những chính sách cũng như thể chế của quốc gia để giúp quản lý ngân sách. Những chính sách và thể chế này cũng bao quát rất nhiều vấn đề như đảm bảo chất lượng đầu tư công, xác định ưu tiên cho những dự án xây dựng cơ bản hay đầu tư phát triển, chất lượng của quá trình lập ngân sách, thực thi ngân sách, chất lượng của quá trình huy động ngân sách nhà nước cũng như những thể chế chính sách đề đảm bảo kỷ luật tài khóa, cũng như thâm hụt ngân sách ở mức kiểm soát được. Những chính sách này sẽ tác động tới triển vọng kinh tế của quốc gia và triển vọng kinh tế của quốc gia lại quyết định mức nợ có bền vững hay không. Ví dụ khi tăng trưởng của chúng ta chậm lại thì khả năng vay nợ của chúng ta sẽ bị giảm bởi mẫu số giảm mà tử số lại tăng, tử số tăng có nghĩa là mức nợ công tăng.

Ngân hàng Thế giới cùng với Quỹ tiền tệ quốc tế IMF có thực hiện một phân tích bền vững nợ cho VN. Chúng tôi xem xét triển vọng kinh tế và những chỉ số như dự báo thu và chi ngân sách của chính phủ, diễn biến thâm hụt ngân sách và tác động tới tổng khối lượng nợ công ra sao. Chúng tôi cũng xem xét mức nợ công sẽ bị ảnh hưởng như thế nào bởi những cú sốc bên ngoài, chẳng hạn như những thay đổi lớn về môi trường kinh tế vĩ mô, hay thu ngân sách bị giảm mạnh, hoặc giả khi tăng chi ngân sách...Ngoài ra còn có các chỉ số khác như tỉ lệ nợ công/thu ngân sách chính phủ, tỷ lệ trả nợ/thu ngân sách, xuất khẩu,...

Việt Lâm: Vậy kết luận của WB và IMF là gì?

Ts. Habib Rab: Kết luận của chúng tôi là với mức nợ công hiện nay thì tình hình nợ công của VN vẫn bền vững. Tuy nhiên, với việc nợ công gia tăng nhanh chóng trong những năm gần đây thì VN sẽ bị suy giảm dần khả năng hấp thụ những cú sốc trong tương lai.

Khuyến nghị của chúng tôi là VN phải củng cố tài khóa. Cụ thể là Chính phủ phải làm sao giảm tốc độ tăng chi ngân sách, tăng khả năng huy động thu ngân sách nhà nước, từ đó giảm bớt thâm hụt ngân sách, cũng như nhu cầu vay nợ.

Chuyên gia kinh tế cao cấp của WB, ông Habib Rab và Ts Vũ Đình Ánh. Ảnh: Lê Anh Dũng

Giám sát rủi ro từ nghĩa vụ nợ tiềm ẩn

Việt Lâm:Những phân tích của hai chuyên gia cũng trùng hợp với những thông điệp của Thủ tướng trong phiên chất vấn vừa qua tại QH. Ông nhấn mạnh nợ công là vấn đề hệ trọng và chỉ ra một số điểm yếu cố hữu cần giải quyết trong tương lai. Chẳng hạn như cơ cấu thu chi ngân sách chưa lành mạnh. Theo các ông thì cơ cấu thu chi ngân sách hiện tại không lành mạnh ở điểm nào?

Ts. Habib Rab: Chúng ta có thể thấy là mức thâm hụt ngân sách đã tăng một cách nhanh chóng kể từ năm 2009, đặc biệt là khi Chính phủ đưa ra gói kích thích kinh tế để ứng phó với cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu. Việc đó đã dẫn tới tăng trưởng quá nóng và lạm phát tăng nhanh. Hệ quả là cán cân thanh toán gặp khó khăn và tình hình thâm hụt ngân sách trở nên tồi tệ hơn. Sau đó chính phủ cũng có những nỗ lực để củng cố tài khóa, giảm được mức thâm hụt đáng kể, chủ yếu thông qua việc điều chỉnh mức chi đầu tư phát triển.

Tuy nhiên, việc huy động thu ngân sách trong những năm vừa qua đã giảm đáng kể dẫn tới tình trạng thâm hụt ngân sách lại tăng lên.

Lời khuyên của WB là với tình trạng nợ công đang tích luỹ và tăng trưởng kinh tế bị chậm lại, chính phủ phải tìm mọi cách giảm bớt mức thâm hụt ngân sách. Một mặt kiềm chế tăng chi ngân sách, mặt khác tăng cường năng lực quản lý thuế để huy động thu ngân sách hiệu quả hơn.

Chúng tôi cũng khuyến nghị rằng nỗ lực giảm thâm hụt ngân sách là không đủ. Việc giám sát các rủi ro tài khoá, rủi ro về ngân sách và đặc biệt là những rủi ro liên quan đến nghĩa vụ nợ tiềm ẩn có ý nghĩa cực kỳ quan trọng. Nghĩa vụ nợ tiềm ẩn có thể trở thành hiện thực cho nên chúng ta cũng phải xem xét, công bố những thông tin đó một cách toàn diện để sớm nhận diện những rủi ro có thể ảnh hưởng tới mức thâm hụt ngân sách của chính phủ.

Ts Vũ Đình Ánh: Hiện nay cơ cấu thu và cơ cấu chi của chúng ta có vấn đề gì? Tôi có thể nêu khái quát thế này. Đối với thu ngân sách hiện nay chủ yếu thu trên thuế và phí, mà chúng ta gọi là thu từ sản xuất kinh doanh nội địa. Ngoài ra còn một khoản rất lớn từ các hoạt động liên quan đến nước ngoài, cụ thể là thu từ xuất nhập khẩu và thu từ dầu thô. Hiện mỗi năm VN khai thác khoảng 14-15 triệu tấn dầu thô và gần như bán hết ra bên ngoài, trong khi nhà máy lọc dầu Dung Quất thì phải nhập khẩu dầu để tinh lọc.

Do thu ngân sách phụ thuộc khá nhiều vào nguồn thu từ thuế xuất nhập khẩu và bán dầu thô, mà hoạt động xuất – nhập khẩu cũng như giá dầu thôi phụ thuộc vào biến động và tình hình bên ngoài nên cơ cấu thu ngân sách của VN không bền vững. Chẳng hạn giá dầu thô vừa giảm từ $100 xuống còn $80/thùng, chắc chắn sẽ làm thiệt hại đáng kể nguồn thu của VN. Sự biến động này ảnh hưởng rất nhiều đến dự báo thu ngân sách, cũng như làm thay đổi cơ cấu thu ngân sách hàng năm.

Ngân sách nhà nước đang đứng trước áp lực trả nợ lớn trong ngắn hạn. Ảnh minh họa

Khoảng 10 năm nay, chúng ta vẫn nhắc đi nhắc lại là phải thay đổi cơ cấu thu ngân sách nhà nước để làm sao nguồn thu từ sản xuất kinh doanh trong nước tăng lên và giảm bớt phụ thuộc vào thu từ dầu thu và thu thuế xuất-nhập khẩu. Tuy nhiên, tôi có cảm giác khoảng cách giữa mong muốn và hiện thực còn xa lắm. Tổng thu từ hai nguồn thuế xuất-nhập khẩu và dầu thô vẫn chiếm đâu đó 30% tổng thu ngân sách và rất ít thay đổi, chỉ lên xuống theo giá cả mà thôi. Thêm vào đó, từ năm 2012, VN đang từ 1 nước nhập siêu (khoảng 10% tổng kim ngạch nhập khẩu là hàng xa xỉ phẩm vốn chịu thuế suất rất cao) thành một nước xuất siêu. Thành ra, nguồn thu từ thuế nhập khẩu bị giảm, dẫn tới chuyển dịch cơ cấu theo hướng không như mong đợi.

Đối với cơ cấu chi, chúng ta mong muốn tăng chi cho đầu tư phát triển nhưng trên thực tế là phải giảm chi cho đầu tư phát triển để có nguồn lực cho chi thường xuyên. Vậy mà ngay chi thường xuyên cũng gặp vấn đề. Đơn cử như trong cả 2 năm 2013 và 2014, VN phải trì hoãn tăng lương cho đội ngũ cán bộ công nhân viên chức và những đối tượng hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Rõ ràng chi thường xuyên vẫn tăng, trong khi chi lương là một khoản rất quan trọng trong chi thường xuyên thì chúng ta lại không có nguồn để chi. Cho dù chính phủ đã có khá nhiều biện pháp để tiết kiệm chi thường xuyên, đặc biệt liên quan đến chi mua sắm, sử dụng ô tô, công tác phí hay đi nước ngoài chẳng hạn, nhưng ngân sách vẫn căng thẳng.

Một khía cạnh khác là phải tái cơ cấu và lành mạnh hoá phân cấp chi giữa ngân sách TƯ và địa phương. Chưa kể là ngân sách nhà nước phải chi cho các tổ chức chính trị - xã hội, kể cả chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Do đó, việc tái cơ cấu phải gắn với cải cách hành chính, tinh giản bộ máy. Tôi đơn cử một ví dụ đơn giản: nhiều đại biểu QH nói rằng chúng ta sẽ thừa sức tăng lương cho đội ngũ công chức viên chức nếu chúng ta tinh giản biên chế. Nhưng trong thực tế, hơn chục năm qua chúng ta luôn khẳng định phải tinh giản biên chế nhưng đội ngũ những người hưởng lương từ ngân sách ngày càng phình to. Có thể nói rằng, chúng ta đã điểm trúng vấn đề nhưng các công việc phía trước còn rất nặng nề.

(còn tiếp)